文字解读：关于《信阳市人民政府拟定地方性法规草案和制定政府规章程序规定》的政策解读

　《信阳市人民政府拟定地方性法规草案和制定政府规章程序规定》（以下简称《规定》）已经2020年11月11日市人民政府第48次常务会议审议通过，12月30日公布，自2021年2月1日起施行。
    一、制定的背景
    党的十八届四中全会决定提出，依法赋予设区的市地方立法权。2015年3月15日，十二届全国人大第三次会议通过了关于修改立法法的决定。根据有关批复，我市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规和政府规章。
     2015年至今，我市先后制定了《信阳市传统村落保护条例》等七部地方性法规，尚未制定出台政府规章。为规范市政府组织起草地方性法规草案和制定政府规章的程序，提高立法质量和效率，增强立法的科学性、民主性和有效性，有必要在上位法规定地方性法规和政府规章制定程序基础上，结合我市实际，制定我市具体操作程序规定，贯彻落实国家对政府立法工作的要求。
    二、制定依据
     1、法律法规依据：《中华人民共和国立法法》《行政法规制定程序条例》（国务院令第694号）、《规章制定程序条例》（国务院令第695号）、《河南省人民政府拟定地方性法规草案和制定规章程序规定》（省政府令第107号）和《优化营商环境条例》（国务院令第722号）等有关规定，结合本市实际情况，并参考了外省市拟定地方性法规草案和制定规章程序规定的相关内容。
     2、规范性文件依据：《河南省人民政府办公厅关于印发河南省政府规章立项工作办法等五项立法工作制度的通知》（豫政办〔2017〕54号）和《河南省人民政府办公厅关于加强政府立法工作的意见》（豫政办〔2016〕162号）等。
    三、制定过程
     此《规定》是我市第一个地方政府规章，也是市人民政府拟定地方性法规草案和制定政府规章的工作程序规范，市人民政府高度重视，按照《信阳市人民政府 2020 年度立法计划》确定市司法局为起草单位。
    市司法局通过调查摸底、收集资料，借鉴省内外的先进经验，拟定了初稿。随后书面征得涉及到的市委各部门、市中院、市检察院、市直各单位、各县（区）人民政府等共57个单位的意见14条。通过市司法局官网等面向社会公众征求意见。在规定时间内，未收到社会公众提出的修改意见。同时邀请涉及的部分市直单位、局机关相关业务科室和市政府法律顾问召开两次立法座谈会，对初稿进行研究论证，进一步征求了意见。
    合法性审查通过后，报经市政府第48次常务会议和市委常委会研究通过，并于12月30日由尚市长签署政府令予以正式公布。
    四、主要内容和立法思路
    《规定》共七章四十条，主要对市人民政府组织起草地方性法规草案的相关程序和制定规章的立项、起草、审查、决定、公布、备案、解释、修改、废止等程序作了具体规定，明确地方立法权限和立法应当遵循的原则、相关立法程序要求等。
    重点突出以下几点内容：一是明确政府立法应当依据法律，符合实际的工作要求，保障政府立法紧紧围绕市委、市政府中心工作，积极回应社会关切，立足实际工作；二是明确政府立法项目立项报送制度，规定了立项申请的主要内容并要求附着草案初稿，从源头上把好立法“入门关”，保障政府立法工作顺利推进，避免未经充分调研匆忙立法导致草案质量不高或立法工作卡壳的情况；三是明确原则上由提出立法建议的市人民政府工作部门负责起草的具体工作程序。保障草案的质量，有利于接下来立法工作的推进，避免返工、补工；四是明确市人民政府司法行政机关合法性审查的具体程序和要求。保障提交市人民政府常务会议或者全体会议审议的政府规章的合法性、针对性、可操作性。《规定》还体现了科学民主立法原则：一是明确公民、法人和其他组织的立项建议权；二是明确草案应当广泛征求意见，特别是涉及公民、法人和其他组织切身利益的还应当向社会公开征求意见；三是市人民政府司法行政机关对草案进行审查时，可以采取召开论证会、征求意见、召开协调会、第三方评估等多种形式听取各方面意见。
    《规定》的主要立法思路：一是体现时代特征。《规定》的内容充分体现了十八届四中全会和十九大的精神，贯彻落实《立法法》等上位法的具体要求，紧跟法治政府建设的时代发展；二是注重程序规范。《规定》从立项、起草、审查、决定、公布、备案到解释、修改、废止等各个环节进行规范；三是突出地方特色。《规定》紧密结合我市实际，以政府立法固定现有的立法工作经验，增强《规定》的针对性和可操作性。
    五、需要说明的其他问题
  　（一）关于贯彻党的十九大精神
    为贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等中央文件的要求，体现党对政府立法工作的领导，《规定》第三条规定“地方性法规草案和政府规章，应当贯彻落实党的路线方针政策和决策部署，遵循《中华人民共和国立法法》确定的立法原则，符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定。没有法律、行政法规、地方性法规的依据，政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”
    同时为落实修改后的立法法提出的各项新要求，解决立法实践中存在的突出问题，《规定》第四条规定“地方性法规草案和政府规章，应当体现全面深化改革精神，科学规范行政行为，促进政府职能向宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等方面转变。应当符合精简、统一、效能的原则，相同或者相近的职能应当规定由一个行政机关承担，简化行政管理手续。”
    （二）关于市人民政府司法行政机关在政府立法工作的职责分工
     按照信阳市机构改革方案和三定方案中市司法局的工作职责关于负责编制政府立法规划和年度计划、具体组织起草法规草案和规章草案的相关要求，《规定》第六条明确市人民政府司法行政机关在市人民政府领导下具体负责拟定地方性法规草案和制定政府规章工作，政府其他部门应当配合做好相关工作。
    （三）关于优化营商环境
    营商环境是企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件，其优劣直接影响市场主体的兴衰、生产要素的聚散、发展动力的强弱。经济社会发展的动力，源于市场主体的活力和社会创造力，很大程度上取决于营商环境。随着“放管服”改革持续深化，政务服务水平明显提升，为进一步巩固和深化改革成果，《规定》在第五条、第二十条和第三十六条对优化营商环境进行了规定。
    （四）关于起草阶段广泛征求意见的程序规定
     为推进科学立法、民主立法，保证立法质量，《规定》第三章对起草地方性法规草案和政府规章，应当充分调研论证、广泛听取各有关方面意见的程序作出规定，具体规定起草单位以书面征求意见、召开座谈会等形式征求各方面等意见，除依法需要保密的外，起草单位应当将政府规章草案及其说明等向社会公布，并明确了向社会公布征求意见的期限一般不少于三十日。
  　（五）关于法制审查程序规定
     为加强对地方性法规草案和政府规章草案合法性、适当性的审核把关，提高制度建设的质量，根据《中华人民共和国立法法》和《规章制定程序条例》等有关规定，《规定》第四章明确地方性法规草案和政府规章草案提交市政府审议前由市人民政府司法行政机关进行统一审查，对审查地方性法规草案和政府规章草案程序要求、审查的重点内容和出具审查报告等作出详细规定。
     （六）关于政府规章的公布和备案
     根据《中华人民共和国立法法》的有关规定，地方政府规章签署公布后，市人民政府门户网站和《信阳日报》应当及时全文刊登，刊登的政府规章文本为标准文本，《规定》在第二十九条作出规定，并明确应当在政府规章签署公布后十日内全文刊登。
     根据《中华人民共和国立法法》的有关规定，设区的市政府规章公布后，应当上报国务院、省人民代表大会常务委员会、省人民政府、市人民代表大会常务委员会备案，《规定》第三十一条明确了依法备案的要求，同时规定由市人民政府司法行政机关具体办理备案工作。
     文件链接：http://www.xinyang.gov.cn/2021/01-08/2075126.html